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为什么WTO需要急救



12月11日。这是对于整个国际贸易体系来说非常重要的一天,因为这一天很可能会标志着世界贸易组织WTO进入一场重大危机。
为什么这么说呢?
你也知道,世贸组织存在的意义,除了促进国际贸易、削减关税之外,还有一个更重要的职能,那就是解决贸易纠纷。
就是说,当成员国关于贸易问题产生不可调和的争议的时候,他们能寻求一个权威的第三方机构来进行裁决。经过裁决,各方达成共识,形成具有法律意义的解决方案。
为了实现这层功能,WTO设定了一系列的投票和仲裁的机制。
比如说,如果两个国家发生了贸易争议,它们可以诉诸WTO的争端解决机构 (Dispute Settlement Body,简称DSB)。
比方说,欧盟出台过一条特殊规定,不让秘鲁产的沙丁鱼被标为“沙丁鱼”,只能被标为“沙脑鱼”。这显然对秘鲁的产品不公平啊,普通人谁知道沙脑鱼是什么鬼?于是秘鲁就要向DSB讨个说法,对欧盟提出指控。
就这样的问题,DSB会成立一个专家组,找3-5名不同国家的专家一起审查证据,判断是非。专家组会出具一份报告,如果双方都没意见,报告就算是生效了,就形成了具有法律意义的结论,相当于判决书。
不过你肯定会问,如果争议一方或者双方不服“判决”怎么办?
这一点,WTO的规则制定者们也想到了。所以,他们又往前走了一步,设立了一个相当于最高法院的机制,叫做上诉机构 (The Appellate Body)。 谁不服专家组的意见,谁就可以到这个“最高法院”这来上诉。
为什么说它是“最高法院”呢?
因为首先,跟最高法院类似,上诉机构也有大法官,总人数是7位。当然,他们的正式职称是“成员”,大家为了便于记忆,姑且称他们为“大法官”。
按规定,这些“大法官”是不能代表国家利益的。不过也有个不成文的规定,就是美国、欧盟、中国这样的大经济体,在上诉机构都会占有一席之地。
其次,上诉机构也有“最终裁判权”, 这也跟最高法院的权力相似。
也就是说,一旦上诉机构拍板了,那就是终审判决了,争议的双方必须要遵循判决,实行相关条款。国家之间争来争去,总要有个结果嘛,上诉机构就是那个画句号的。
你也可以感受到,上诉机构是WTO解决争端的体系当中,极其重要的一个环节。中国加入WTO的首席谈判代表龙永图先生,甚至把它称为全球贸易系统“皇冠上的珍珠”——没错,上诉机构,就这么重要。
可是,到12月11日,这颗珍珠很可能就黯然失色了。怎么回事?
前面大家不是说,上诉机构有7个大法官嘛。每个法官都有4年任期,最长能连任2届。一般来说,一个法官到期要卸任,成员国会推荐新的人选来继任,经过成员国全体投票通过就可以上任。
但是,从2017年夏天开始,美国就一直在阻挠现任的大法官连任,同时还阻挠新的大法官当选。这导致上诉机构的法官人数一直在减少。到今天,只剩下三个人了。
这三个人,一个是中国籍的赵宏女士,她是有史以来第二位当选WTO上诉机构成员的中国人,另外两个分别来自于美国和印度。
WTO的规定是,对于任何一个上诉案,至少需要3个大法官才能进行裁决。显然,现在已经达到了人数的底线。
可不巧的是,到12月11日,美国和印度的成员任期也到期了,上诉机构就只剩赵宏女士一位法官了。换句话说,再过两周,上诉机构就会自动失效。
这件事,后果可有点严重。
最直接的后果,你肯定也想得到:上诉机构的瘫痪,意味着当两个国家发生贸易争端的时候,很可能会陷入僵局。
因为WTO的规则规定,如果一方对于专家组的判断不服,提起了上诉,那么无论之前的判决是什么,都要等上诉判决之后才能生效。
也就是说,即便专家组作出了裁决也没有法律效力,没法实行,案子就会一直悬在那里。
这就好比说,两个家长发生了争执,一路吵到了校长那。可就连校长提供的解决方案,也不能让他们满意。
这时候学校说,别急,大家还有一步流程,你可以请学校的校董会进行投票表决,给个公道。可紧接着学校又说,不好意思,大家正在选校董,你要不等等?
可能觉得,不行就让两个家长协商解决呗?或者找别的家长、别的老师来评评理?
可没有这么简单。你得想想,既然能协商解决,为什么还要找第三方机构呢,为什么还要设立一个上诉机构呢?这本来就是为了解决那些无法私了的争端。
实际上,上诉机构这套体制,不仅仅是为了解决某个具体问题,更是为了给国际贸易环境,建立一个更加公平、公正的法制体系。
在上诉机构设立之前,WTO不是没有解决争端的机制。
在1995年以前,WTO遵循的是一套叫做“关税与贸易总协定”的规定。这套规定挺复杂的,我就不具体说了。但有一个核心的区别是:
在旧体系下,如果产生争议的一方对于争议的裁决不满,它可以阻挠决议的实行。也就是说,一项裁决有没有法律效力,取决于双方同意。
这特别像大家生活中夫妻闹矛盾找居委会大妈调解,必须双方都认同调解结果,才算案结了事。
但是,在现在的上诉机构体制下,结果就不太一样了。一旦有了终审裁决,就算你不同意裁决的结果,决议也会自动生效,具有法律效力。这就从调解,进化成了现代的法律和司法体系。
那旧体系对谁有利呢?获益的往往是像美国这样的大国、强国。
因为就算对方不想同意、不想实行,大国也有足够的影响力,可以通过限制市场准入等等各种手段来强迫对方实行决议。
比如前面咱们提到的秘鲁。按照旧体制,欧盟就可以说,你不同意把沙丁鱼改成“沙脑鱼”,我就不让你进欧盟,你看着办。
一句话,旧体系是个完全靠国家实力、靠外交手腕定胜负的丛林体系。
那新体系对谁有利呢?正是像秘鲁这样的,处于相对弱势的国家。
欧盟可以威胁它,但没用啊,最终还是要看上诉机构的裁决。正是在这个体系下,大家才会看到,在“沙丁鱼争议”当中,欧盟最终输给了秘鲁。
美国这样的大国,也曾经输给安提瓜和巴布达这种不起眼的小岛国。
所以说,现在在运行的这套WTO争端解决机制,是一个侧重规则的法制体系。这个体系建立之初,核心目标之一就是设立一个能够“对抗美国单边主义的盾牌”。
这不是我说的,而是美国一个顶尖智库Peterson Institute在一份报告中的原话。
说到这,你可能也有点明白了,为什么美国会一直阻挠WTO上诉机构任命新的法官了。
美国提出的原因不少。比如说,他们认为上诉机构自己在创造新的法律、新的规则,超出了它原始的职责范畴,手伸的太长了。
再比如说,美方认为上诉流程让解决争议过程变得非常冗长。现在每个贸易争端,平均下来要花3.5年才能解决。单单是在上诉机构的流程,就需要1年左右。这显然很不高效,有点拖延症。
这些问题当然不是美国捏造的,的确是真实存在的。也有不少其他成员国,认为WTO机构的确需要推动内部改革。
但推动改革显然需要美国的支撑,可美国并没有参与其中,这让任何改革和进展都很困难。
其次,就算WTO有自己的问题,美国也不应该用阻挠任命的方式来实现目的。WTO最近的一次调研显示,没有任何成员国支撑美国现在阻挠任命的做法。
用英国《经济学人》杂志的评价来说,美国现在是看到WTO有一条瘸腿,不仅没想着怎么治好它,反而使劲踢这条瘸腿。
说到底,美国阻挠任命,本质上是希翼回归丛林法则,摆脱国际法制体系的束缚。
这件事的后果当然非常严重。Peterson智库的报告,描述了阻挠任命会引发的一系列的连锁反应:
首先,争端解决机构的裁决,会失去法律效力,提起上诉的国家将会失去维权的最后手段。
接着,这会让大国、强国有机会重拾单边主义,用报复手段强制其他国家遵守自己订立的规则。
最终,这会导致处于相对弱势的国家对于探讨、谈判贸易规则失去兴趣。
而WTO最初建立的目的,不就是要提供一个能依靠谈判解决国际贸易问题的平台吗?失去了这个支点,WTO体系存在的最大价值,不就没了么?
这就是为什么大家会说,WTO正在经历一场重大危机,甚至可以说,是WTO成立以来经历的最大一场危机。
这场危机并不是过不去,但渡过危机的前提是成员国能够支撑对于WTO进行一场大胆的、全面的改革。
假如这个改革到明年还没影儿,那WTO将会持续被削弱,甚至最终成为一个摆设。
这件事给大家提出了一个很严肃的问题,那就是,到底什么才是全球政治的常态?
WTO现任副总干事 Alan Wolff 在接受采访的时候,曾经说过这么一段话,我觉得很值得深思。他说,也许大家可以说,过去的70年是一个“异常”。
……自由贸易并不是常态,而一个不自由的世界才是常态。
也就是说,自由贸易和WTO这套体制,本质上是人类在国际领域从丛林法则演化到第三方裁判的过程,是从强权走向相对法治的过程。但这个演变并非是不可逆的,随时都有可能回到过去。
用清华大学法学院刘晗老师的话来说,国际法仍然是一种进化之中的法律体系。
当然,关于什么是常态的说法,这只是一种观点,有的人可能会不赞同。但我觉得WTO面临的危机提醒大家,大家正处在一个大变局当中,很多大家习以为常的东西,今天都在发生改变。
人们往往会急着问,大变局之中,我该怎么办?我认为第一步还是要先看清楚,到底世界在发生着什么样的变化。
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